28/01/200828-01-2008 - Rol Beneluxraad in nieuwe Beneluxverdrag (discussiestuk)

De afgelopen 50 jaar heeft de Benelux samenwerking haar nut op vele terreinen bewezen. Met een relatief geringe inspanning in geld en menskracht zijn wezenlijke verbeteringen in het grensoverschrijdende verkeer (personen, goederen en diensten) tussen de drie landen gerealiseerd.

In 2010 zal een nieuw Beneluxverdrag van kracht worden. In de discussie rondom dit verdrag is vooral stil gestaan bij de inhoud van het verdrag als het gaat om de te realiseren doelstellingen. Op veel terreinen is de samenwerking veelbelovend zowel op het gebied van infrastructuur als justitie en energie. Echter voor de nabije toekomst liggen nog volop mogelijkheden voor de drie landen om te profiteren van een bestuurlijke samenwerking via de Benelux.

In de discussie is echter slechts marginaal stilgestaan bij de bestuurlijke inbedding van de samenwerking. Op dit moment is er een Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad, ook wel ‘Beneluxparlement’ genoemd, die aanbevelingen kan doen aan het Comité van Ministers. De vraag is of deze wijze van aansturing en democratische legitimering tegemoet komt aan de eisen van de 21^ste eeuw. Bovendien is de vraag of vanuit christendemocratisch oogpunt een visie ontwikkeld kan worden ten aanzien van de toekomst van het de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad.Huidige rol van het parlement

De taak van de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad is een drieledige. De Beneluxraad informeert, brengt adviezen uit en bevordert de interne en externe samenwerking.

De Beneluxraad houdt de drie regeringen op de hoogte van de meningen die leven in de parlementaire assemblees waaruit de leden afkomstig zijn. Hiertoe vinden in de vergaderingen van de Beneluxraad en in de commissies overleg en meningsvorming plaats.

De Beneluxraad adviseert de drie regeringen over de evolutie van de Benelux Unie op het gebied van de economische en grensoverschrijdende samenwerking. Naar gelang van het gemeenschappelijk belang of de actualiteit kunnen zijn aanbevelingen ook op andere gelegenheden betrekking hebben.

De Beneluxraad bevordert de samenwerking op alle aspecten van het grensoverschrijdend beleid, zoals, bijvoorbeeld, ruimtelijke ordening, culturele toenadering, strijd tegen fiscale fraude, vrij verkeer van personen, vervoerproblemen of milieuaangelegenheden. Verder bevordert de Beneluxraad de toenadering tussen de politie en de eenmaking van het recht in de drie landen. Daarnaast is het versterken van het gewicht van de drie partnerlanden in de Europese Unie van belang. Internationaal werkt de Beneluxraad werkt samen met supraregionale en supranationale organisaties: de Interregionale Parlementaire Raad, de Noordse Raad (Denemarken, Zweden, Finland, Noorwegen en IJsland), de Baltische Assemblee (Letland, Litouwen, Estland) en de Visegradlanden (Polen, Hongarije, Tsjechië en Slovakije).

Beleidsinstrumenten

De Beneluxraad spreekt zich uit door middel van aanbevelingen en adviezen. De aanbevelingen en de adviezen worden aangenomen met een meerderheid van twee derden van de leden die aan de stemming deelnemen. De andere beslissingen worden met een gewone meerderheid aangenomen

Na bespreking brengt de algemene vergadering aanbevelingen uit. Zij worden aan het Comité van Ministers toegezonden. Wanneer het Comité een aanbeveling goedkeurt, verbinden de drie Regeringen zich ertoe ze uit te voeren.

In bepaalde gevallen zijn de drie Regeringen verplicht het advies van de Beneluxraad in te winnen. In andere gevallen brengt de Beneluxraad op eigen initiatief adviezen uit.

Elk jaar bespreekt de Beneluxraad drie jaarverslagen die door de drie regeringen worden voorgesteld. Het eerste verslag gaat over de

totstandkoming en de werking van een Economische Unie tussen de drie Staten. Het tweede verslag gaat over de samenwerking van de lidstaten op het gebied van het buitenlands beleid. Het derde verslag gaat over de eenmaking van het recht. Deze gezamenlijke verslagen geven aanleiding tot een uitvoerig debat met de regeringen of althans met de minister die ze vertegenwoordigt.

Discussiepunten

In het functioneren van de Beneluxraad zijn de afgelopen 50 jaar enkele knelpunten opgetreden, die deels te maken hebben de veranderende taakstelling van de Benelux en deels te maken hebben met de ontwikkeling van de democratie en de toepassing van democratische beginselen.

Dit vraagt naast de oriëntatie op het nieuwe verdrag tussen de drie landen, waarin meer ingegaan wordt op de inhoudelijkheid van de samenwerking, ook om een heroriëntatie op de rol van de Beneluxraad. Deze heroriëntatie zal een oplossing moeten bieden voor de gesignaleerde knelpunten. In het onderstaande zijn de knelpunten benoemd en gegroepeerd. Tevens is aangegeven in welke richting afspraken gemaakt zouden kunnen worden in het kader van het nieuwe verdrag.

1. Van aanbeveling tot beleid

Het belangrijkste instrument om tot beleidsveranderingen te komen in de Benelux is het doen van een aanbeveling aan het Comité van Ministers. Tijdens de plenaire vergaderingen vormen de stemmingen over die aanbevelingen dan ook formeel gezien het hoogtepunt van beslissingskracht. Het behoeft geen betoog dat aan het formuleren van een aanbeveling een fikse periode van onderzoek, reflectie en overleg vooraf gaat. Maar in tegenstelling tot het reguliere parlementaire werk zorgt het aannemen van een aanbeveling niet onmiddellijk voor actie. Immers, het is slechts een aanbeveling. Via een ambtelijk circuit, waar nauwelijks of geen parlementaire controle meer is, gaan de aanbevelingen naar de betreffende ministeries (doorgaans via de ministeries van Buitenlandse Zaken) en worden daar weer van adviezen voorzien. Uiteindelijk duurt het een jaar, zo niet jaren, alvorens een aanbeveling tot beleid komt. In veel gevallen (zie de schriftelijke vragen van Weekers c.s. aan de minister van Buitenlandse Zaken over aanbevelingen van de Beneluxraad, 4 januari 2008 in de bijlage) blijft een reactie jarenlang uit.

Deze problematiek heeft te maken met een tweetal aspecten, te weten de relatie tussen de Beneluxraad en het Comité van Ministers en de positie van de Beneluxraad zelve, dat wil zeggen het is een adviesorgaan en geen parlement.

1. Relatie Beneluxraad – Comité van Ministers

De relatie tussen de Beneluxraad en het Comité van Ministers kenmerkt zich het beste als een ‘brievenbus-relatie’. Nadat de Beneluxraad een aanbeveling heeft aangenomen wordt deze afgeleverd bij het Comité van Ministers. Over het al dan niet uitvoeren van de aanbeveling wordt niet anders dan achteraf gecommuniceerd en vaak een geruime tijd later. Bovendien is er in de praktijk nauwelijks sprake van een echt Comité van Ministers, in die zin dat een afvaardiging van bewindspersonen uit de drie landen feitelijk bijeen zijn om verantwoordelijkheid te nemen voor de besluitvorming omtrent de aanbevelingen. Datzelfde geldt voor dossiers die behandeld worden zonder dat daaraan een aanbeveling van de Beneluxraad vooraf is gegaan.

Voorstel: Aan ieder dossier wordt een verantwoordelijk bewindspersoon gekoppeld. Dit maakt de verbinding tussen de Beneluxraad en het Comité van Ministers sterker en feitelijker. De betreffende bewindspersoon kan, bijvoorbeeld bij uitblijven van actie door de Beneluxraad ter verantwoording worden geroepen.

2. Beneluxraad of Beneluxparlement

In de zin van een onafhankelijk gekozen parlement zal de Beneluxraad of Beneluxparlement geen taak heben. Naast de bestaande gekozen vertegenwoordigingen is het bestuurlijke niveau van de Benelux niet het niveau voor een direct gekozen vertegenwoordiging. Dat de Beneluxraad een adviescollege is, hoeft geen belemmering te zijn. De kwesties die aan de orde worden gesteld hebben allemaal te maken met situaties, die te maken hebben onderlinge afstemming en reeds aanwezige regelgeving. Juist de aanwezigheid van zowel parlementsleden als Senaatsleden maakt de Beneluxraad tot een adviescollege, waarin op een reflectieve wijze een beoordeling kan worden gegeven van de regelgeving in de drie landen en de gewenste afstemming. In de benaming kan de naam Beneluxraad of Beneluxparlement naar buiten toe beter werken dan de huidige naam Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad. De Beneluxraad is zeker van grote waarde, omdat deze kan toezien op processen die in het Beneluxkader worden aangegaan en zelf onderwerpen op de agenda kan zetten. Nodig is dan wel, dat de Beneluxraad de grenzen van haar eigen mogelijkheden op zoekt en bijvoorbeeld het initiatiefrecht van de secretaris-generaal van de Benelux benut om meer druk te zetten op de politieke agenda.

Voorstel: De naam van de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad moet omgezet worden tot Beneluxraad. Het woord Beneluxparlement suggereert een vrije verkiezing en moet in alle communicatie vermeden worden. In een convenant met het secretariaat generaal worden afspraken gemaakt om het initiatiefrecht van de secretaris-generaal van de Benelux te benutten voor politieke initiatieven vanuit de Beneluxraad.

2. De organen in en om de Beneluxraad

De Beneluxraad heeft te maken met de eigen parlementen en de eigen staatskundige structuur. De fracties in de Beneluxraad waren vanwege de jarenlange stabiele politieke situatie in de drie landen gemakkelijk terug te brengen tot drie fracties, te weten de christelijke, de socialistische en de liberale fractie. Ondertussen is het politieke spectrum in de drie landen breder en complexer geworden.

Wanneer onderwerpen worden besproken en aanbevelingen worden aangenomen, is hiervan in de eigen parlementen niet of nauwelijks iets terug te vinden. Datzelfde geldt overigens voor de standpunten die de bewindspersonen in het kader van de Benelux innemen.

Tot slot heeft de Beneluxraad ten behoeve van haar eigen functioneren een zeer beperkt apparaat tot zijn beschikking. Het Bureau en het Permanent Comité vormen de organen, waarmee de Beneluxraad in de lucht wordt gehouden. In een recente publicatie gaven de schrijvers aan, dat de Benelux wellicht niet tot veel concrete resultaten leidt, maar dat het in ieder geval ook erg weinig kost.

1. Relatie tussen Beneluxraad en gekozen parlementen

De onderwerpen die besproken worden in de Beneluxraad en de aanbevelingen die worden aangenomen komen onvoldoende zichtbaar terug in de drie parlementen van de Benelux-landen. Hierdoor wordt het voor die parlementen onvoldoende zichtbaar wat er in de Beneluxraad aan de orde is en op welke dossiers inzet wordt geleverd. Juist daarom zou het beter zijn als de ingenomen standpunten niet alleen worden ingebracht bij het Comité van Ministers, maar tevens ter kennisneming aan de betreffende parlementen worden gezonden.

Voorstel: Formele standpunten van de Beneluxraad in de vorm van aanbevelingen of besluiten worden ter kennisname doorgestuurd aan de betreffende parlementen van de deelnemende landen en aan de vakcommissies waarop een specifiek besluit betrekking heeft.

2. Beneluxraad in een Benelux van regio’s

In Europa is er een tendens waarneembaar, waarin er een toenemende belangstelling is voor de regio’s. De samenwerking in de Benelux is er een tussen drie landen, maar in de Belgische vertegenwoordiging is een duidelijke verwijzing waarneembaar naar de regio’s. Zo zijn daar vertegenwoordigers van zowel de gewesten als de gemeenschapen aanwezig. Juist vanwege het gegeven dat bevoegdheden soms ook in regio’s aanwezig zijn, is het goed dat in de Beneluxraad de vertegenwoordiging op die manier is geregeld. Dat biedt immers ook perspectieven om samenwerkingsrelaties aan te gaan met regio’s van andere landen zonder dat dit hoeft te leiden tot formele overeenkomsten met de betreffende staten van die regio’s. De vertegenwoordiging van de drie landen echter in de Beneluxraad dient een zaak van de betreffende landen zelf te zijn. In het verdrag dient daarom geen verdeelsleutel over regio’s te worden opgenomen.

Voorstel: De drie landen van de Benelux zijn ieder zelf verantwoordelijk voor de vertegenwoordiging in de Beneluxraad. De Beneluxraad kan als adviesorgaan van een internationaal samenwerkingsverband samenwerkingsrelaties aangaan met andere regio’s en andere samenwerkingsverbanden.

3. Samenstelling van de fracties

De traditionele verdeling van fracties in een christendemocratische, liberale en socialistische fractie past niet meer volledig op het politieke spectrum in de drie landen. Dat betekent, dat er naast de drie genoemde fracties leden van de Beneluxraad zijn, die zich niet in een fractie vertegenwoordigd weten en waarvoor evenmin ondersteuning aanwezig is. Juist ook, omdat naast de genoemde stromingen het politieke beeld nogal volatiel is, is het de vraag of het aanpassen van de structuur van de Beneluxraad gebaseerd moet zijn op de (toevallige) stembusuitslag in een van de landen. Wel is het wenselijk om de leden van de Beneluxraad in fracties te organiseren. Dit komt immers de discussie in de Beneluxraad ten goede, geeft een politiek inhoudelijke basis aan de inbrengen en tussenkomsten en zorgt voor een binding tussen de leden van politieke stromingen over de drie landen heen.

Voorstel: Fracties kunnen worden gevormd door leden van de Beneluxraad als tenminste van twee landen volksvertegenwoordigers verenigingen in een dergelijke fracties. Vanuit de organisatie van de Beneluxraad worden fracties ondersteund bij het organiseren van fractiebijeenkomsten ten behoeve van het functioneren van de fracties binnen de Beneluxraad. Een fractie wordt als zodanig benoemd als tweederde van de leden van de Beneluxraad hiermee instemmen.

4. Functie van Bureau en Permanent Comité

Om het functioneren van de Beneluxraad te ondersteunen en de besluitvorming voor te bereiden heeft de Beneluxraad enkele organen tot haar beschikking. De Beneluxraad zelf is verdeeld in zeven inhoudelijke commissies. De commissievoorzitters vormen samen met de voorzitter, de ondervoorzitters, de delegatieleiders en de fractievoorzitters het Permanent Comité, terwijl de voorzitter en de ondervoorzitters samen het Bureau vormen. Voor de ondersteuning van deze organen is een minimale ambtelijke staf beschikbaar. Knelpunten ten aanzien van Bureau, Permanent Comité en in zekere zin ook de commissies worden gevormd door de stroperigheid van de besluitvorming, het gebrek aan adequate menskracht om zaken voor te bereiden en uit te voeren en het feit dat er erg veel leden betrokken zijn bij een relatief gering aantal dossiers. Daarbij is onlangs ook opgemerkt, dat het groot aantal commissies evenzeer niet bijdraagt tot integraliteit van beleid en een grotere betrokkenheid van de leden bij de werkzaamheden van de Beneluxraad.

De functie van het Bureau als een dagelijks bestuur van de Beneluxraad, dat tevens optreedt als formeel opdrachtgever van de staffunctionarissen, is te rechtvaardigen. Er dient wel op te worden toegezien dat het Bureau zich afzijdig houdt van politiek inhoudelijke zaken en zich uitsluitend richt op de instrumentele facilitering van de Beneluxraad. Wanneer overigens het Permanent Comité in omvang wordt teruggebracht, kan het Bureau hierin geïntegreerd worden.

In de samenstelling van het Permanent Comité zal wel ingezet moeten worden op een wijziging. Met de huidige samenstelling bestaat het Permanent Comité uit 1/3 van het aantal Beneluxraadsleden. De formele betrokkenheid van delegatieleiders en fractieleiders in de Beneluxraad kan ter discussie worden gesteld. Immers, de fractieleiders hebben vooral een formele functie binnen hun eigen fracties. De delegatieleiders kunnen worden aangesproken als er zaken te organiseren zijn die de leden van landen als zodanig betreffen, bijvoorbeeld het samenstellen van de lijst van Beneluxleden van ieder land.

Voorstel: Het Permanent Comité bestaat uit voorzitter en ondervoorzitters en de voorzitters van de commissies. Ter ondersteuning van het werk van de Beneluxraad en de commissies worden twee inhoudelijke medewerkers onder aansturing van het Permanent Comité toegevoegd aan het secretariaat-generaal, waarmee tevens een meer directe band met het secretariaat-generaal wordt gerealiseerd en meer en beter gebruik gemaakt kan worden van de daar beschikbare expertise.

3. De Benelux als politiek samenwerkingsverband

In de meeste publicaties over de Benelux worden de mogelijkheden van de Benelux-samenwerking in het kader van een groter wordend Europa geroemd. Immers, het samen optrekken van de Beneluxlanden in Europa geeft de lage landen eenzelfde impact als grote landen als Frankrijk of Duitsland. De vraag die gesteld kan worden is, in hoeverre zo’n gezamenlijk optreden een Benelux-activiteit is. Op dit moment vindt afstemming en overleg plaats in de permanente vertegenwoordiging en is er geen sprake van een echt Benelux-overleg, maar meer van een toevallige onderlinge afstemming. Daarmee valt het optreden van de Benelux als politiek samenwerkingsverband buiten de kaders van de Benelux-samenwerking. Een politieke Benelux-unie kan echter een belangrijke rol vervullen door zich in te zetten voor de handhaving en verdere uitbouw van de communautaire methode. Zodoende kan zij in het Europese machtsspel waken over de positie en belangen van de kleine lidstaten en een dam opwerpen tegen de neiging van grote lidstaten tot het voeren van een verdeel-en-heers-politiek. Als voorloper en voortrekker van Europese integratie ligt hier voor de Benelux een nieuwe taak waaraan een nieuw elan te ontlenen valt.

De politieke samenwerking staat tot dusver buiten het Benelux-verdrag en blijkt bijzonder moeilijk tot stand te brengen. Samenwerking is echter wel mogelijk gebleken in bijvoorbeeld afspraken over gecombineerde vertegenwoordigingen, afwisselende bezetting van zetels in bestuursraden van internationale organisaties.

Een pragmatische aanpak van het bewindsliedenoverleg voor elke EU-Raad volstaat geenszins. Als belangengemeenschap heeft de Benelux nood aan een ministersoverleg met een permanent of projectmatig karakter en met een vast knooppunt voor de coördinatie, alsook aan door de ministers goedgekeurde politieke verklaringen als basis voor beter gestructureerde gedachtewisselingen tussen het Comité van Ministers en de IPR. Het is ten slotte onomstreden dat politieke samenwerking van de Benelux in de EU en elders (NAVO, VN etcetera) belangrijk is.

Voorstel: Elke Europese Raad dient voorafgegaan te worden door een Raad van de Regeringsleiders van de Benelux (drie premiers en vijf minister-presidenten). Dit uitgangspunt moet in het nieuwe Benelux-statuut verankerd worden. Naast het aftoetsen van standpunten in aanloop naar de Europese Raad moeten deze bijeenkomsten de nodige politieke sturing geven aan de Benelux. Ook in de ambtelijke commissies moeten Europese dossiers met de nodige aandacht behandeld worden. Het politieke overleg wordt in het Benelux-verdrag verankerd om zo de instellingen goed te construeren en daardoor de samenwerking te intensiveren teneinde de stabiliteit van de coalitie te verstevigen waardoor binnen het spel van de Europese coalitievorming het relatieve gewicht van elk van de partners vergroot wordt en dat we daardoor onze gemeenschappelijke belangen beter kunnen behartigen.