Raad mag niet klakkeloos afwijken van collegevoorstel

Hugo Doornhof is advocaat bestuursrecht en omgevingsrecht bij AKD Amsterdam en was raadslid voor het CDA in Nijkerk.

De gemeenteraad beslist doorgaans op voorstel van het college over een bestemmingsplan. Zo'n voorstel wordt nogal eens voorafgegaan door een (exploitatie)overeenkomst die de gemeente met een initiatiefnemer voor een bouwplan heeft gesloten. Wat nu als de raad het er helemaal niet mee eens is dat dat bouwplan wordt gerealiseerd?

De raad is de baas...
De hoofdregel is dat de raad zelfstandig mag bepalen hoe een bestemmingsplan eruit komt te zien. Hij is op grond van artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening immers het bevoegde bestuursorgaan en is daarom niet gebonden aan bijvoorbeeld een overeenkomst tussen de gemeente en een initiatiefnemer - waarover door het college is besloten - over (onder meer) het toekomstige planologisch regime van gronden. Het feit dat met zijn gemeente een overeenkomst is gesloten, is slechts een omstandigheid die de raad in zijn overwegingen dient te betrekken. Dat lijkt overigens ook zo te zijn als afspraken aan de raad zelf kunnen worden toegerekend, bijvoorbeeld door een daaraan voorafgaande motie waaruit blijkt dat de raad het met de afspraken eens is, of goedkeuring achteraf (ABRvS 14 november 2012, BR 2013/22 m.nt. C.N.J. Kortmann en J.C. van Oosten). Voor de goede orde: kiest de raad er daadwerkelijk voor om af te wijken van de overeenkomst, dan kan de contractspartij van de gemeente wel met kans op succes bij de burgerlijke rechter schadevergoeding vorderen wegens wanprestatie (HR 8 juli 2011, AB 2011/298, m.nt. F.J. van Ommeren en G.A. van der Veen (Etam/Zoetermeer)).

... maar hij moet wel zorgvuldig te werk gaan
Dat het bestaan van een overeenkomst daadwerkelijk is meegewogen, moet wel duidelijk worden gemaakt. Dat was volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) niet gebeurd toen de raad van Overbetuwe weigerde een bestemmingsplan vast te stellen dat moest voorzien in woningbouw waarover al een exploitatieovereenkomst was gesloten. De raad had ten onrechte volstaan met het via diverse raadsfracties - zonder onderbouwing - benoemen van verschillende bezwaren tegen het plan, die betrekking hadden op onderscheidenlijk ruimtelijk beleid, waterhuishouding, uitvoering en de positie van omwonenden. Dit terwijl bijvoorbeeld het waterschap voor wat betreft de waterhuishouding (onder voorwaarden) had ingestemd met het ontwerp hiervoor (ABRvS 29 april 2015, AB 2015/384 m.nt. P.J. Huisman, r.o. 7).

Ook in een andere zaak ging het fout, nadat de gemeenteraad van het destijds nog zelfstandige Schermer het niet zonder meer eens was met het collegevoorstel voor de inrichting van het dorpsplein van Stompetoren. De raad stelde weliswaar het voorgestelde bestemmingsplan vast, maar nam gelijktijdig een motie aan waarin het college wordt verzocht onderzoek te doen naar een alternatieve inrichting. Volgens de Afdeling is dat de omgekeerde wereld, omdat de raad nu niet de voor- en nadelen van het alternatief in de afweging voor het feitelijk vastgestelde plan heeft meegenomen (ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3944, r.o. 5.2.).

Gevolgen voor de raadsbesluitvorming
Met een groep van gemeentejuristen en griffiers praten mr. Eric Moesker, concernjurist van Delft, en ondergetekende door over de gevolgen van deze jurisprudentie voor de raadsbesluitvorming in gemeenteland. Wij gaan daarover ook meer publiceren. Nu al is duidelijk dat moet worden geprobeerd de raad vroeg mee te nemen in de keuzes die in de ruimtelijke planvorming worden gemaakt om daarmee de kans te verkleinen dat het college een weg inslaat die uiteindelijk bij de besluitvorming over het bestemmingsplan zonder meer doodloopt. Vraag de raad - met andere woorden - om richtinggevende uitspraken.

Als de raad (toch) geheel of gedeeltelijk (via een amendement of motie) wil afwijken van het voorstel van het college voor een bestemmingsplan, dan moet bijzondere aandacht worden gegeven aan de wijze waarop en de motivering waarmee dat uiteindelijk wordt gedaan. Om te voorkomen dat de Afdeling het vaststellingsbesluit niet door de beugel vindt kunnen, moet onder omstandigheden overwogen worden het voorstel eerst voor advies terug naar het college te sturen of een eigen (door de griffie voorbereide) schriftelijke motivering aan het besluit (mede) ten grondslag te leggen.

Een en ander vergt een wat groter juridisch besef van ook raadsleden. De vraag is al opgeworpen of de rechter daarmee niet teveel van hen verwacht, nu het om een gremium gaat van deeltijdpolitici van verschillende achtergrond en met uiteenlopende standpunten. Wat het antwoord daar ook op is, de gemeenteraad is uiteindelijk een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, waarvan de leden bovendien onder meer hebben gezworen de wetten te zullen nakomen. Daarbij gaat het nu eenmaal ook om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Bron: http://www.binnenlandsbestuur.<wbr />nl/ruimte-en-milieu/opinie/<wbr />ingezonden/de-gemeenteraad-<wbr />mag-niet-klakkeloos-afwijken-<wbr />van.9531981.lynkx