De aanwijzing van de burgemeester - Kanttekeningen bij een politiek debat door mr. Sjoerd H. Scheenstra

Toen op 28 april jl. de Senaat in meerderheid het wetsvoorstel van het Tweede Kamerlid Schouw (D66) steunde om de bepaling van de Kroonbenoeming van de burgemeester en de CdK uit de Grondwet te lichten, ging tevens de bel voor de volgende ronde. Immers de wijziging van de Grw. Vergt twee behandelingen in de Tweede en Eerste Kamer. Voor de eerstvolgende verkiezing van Tweede Kamerleden dienen alle partijen derhalve hun definitieve standpunt over dit thema te formuleren. De kanttekeningen, die nu volgen, zijn te beschouwen als een vervolg op het artikel in het zomernummer van Bestuursforum.

Een vernieuwd gemeentelijk stelsel
De aard en de toon van het debat was in beide Kamers bij de behandeling van het voorstel dubbelzinnig. Dat kwam door de tactiek ofwel de strategie van de heer Schouw. Hij wilde bewust alleen spreken over de aanstelling van de burgemeester. (Over de CdK werd gezwegen. Maar deze functionaris zit bij Schouw en zijn partij in hetzelfde schuitje). Hoe ook door Kamerleden uitgedaagd categorisch bleef Schouw weigeren te zeggen wat er in zijn optiek zou (moeten) gaan gebeuren met het gemeentelijk bestel als in de toekomst de burgemeester door wie dan ook zou worden benoemd of gekozen. Dat was zeer onbevredigend want op dit punt is het logisch en begrijpelijk dat Kamerleden willen weten in welke structuur de gekozen burgemeester zal aantreden en welke plaats hij daar zal (moeten) gaan innemen.

De architectuur van een vernieuwd gemeentelijk stelsel bij de aantreding van de burgemeester nieuwe stijl, hield hij bewust buiten bespreking. (Vrees voor een voortijdige ontsporing van zijn plannen speelde hem waarschijnlijk parten). Het maken van een nieuw concept liet hij bewust aan anderen over. En wel letterlijk, want hij verliet na de behandeling als lid de Kamer en heeft dus zijn missie niet voltooid. Dat is niet onbelangrijk. Want verschillende fracties hebben hun definitieve standpunt - in tweede lezing - afhankelijk gesteld van de aard van het nieuw te ontwerpen stelsel waarin de burgemeester zijn plaats zal krijgen.

In dit verband herinner ik aan de voorwaarde, die Ed van Thijn destijds in de Eerste Kamer stelde bij de behandeling van een soortgelijk voorstel van Minister Thom de Graaf. Hij verlangde dat er een door de Gemeenteraad gekozen burgemeester zou komen. Aangezien De Graaf vast hield aan de rechtstreeks gekozen burgemeester, miste hij bij de stemming de stemmen van Van Thijn en de zijnen. De gevolgen bleven niet uit, zoals wij allen weten: de wet verworpen en de minister pakte zijn koffers.

Kroonbenoeming
De opzet van Schouw was nog op een andere manier opmerkelijk: hij draaide de bewijslast om d.w.z. hij wilde de Kamerleden laten aantonen dat de Kroonbenoeming een plaats in de grondwet behoort te hebben. Zonder bewijs van nut en noodzaak van zijn voorstel stelde hij simpel dat de bepaling van de Kroonbenoeming niet in de grondwet thuishoorde. Bovendien was Thorbecke daar in 1848 ook al tegen. Na meer dan 165 jaar Thorbecke als referent opvoeren, lijkt mij niet sterk. Temeer omdat het systeem grosso modo tot de dag van vandaag goed functioneert.

Het reilen en zeilen van meer dan 390 gemeenten, inclusief hun burgemeester, was dus geen onderdeel van het debat. Dáár lag dus niet de noodzaak tot de reparatie. Maar de aap kwam uit de mouw toen Alexander Pechtold (D66) in de Tweede Kamer het woord herhaaldelijk nam en als de ware troubadour van zijn partij-ideologie poneerde dat het hier in concreto ging om de rechtstreeks door de burgers gekozen burgemeester en niets anders! Dat belooft wat!

Een vak apart
Het ambt van burgemeester is een vak apart. En wel in diverse opzichten. Dat mag duidelijk zijn. Het meest in het oog springt zijn positie als eerste burger der gemeente: hij/zij is het gezicht/boegbeeld der gemeente, die onafhankelijk en met gezag bekleed en stabiliserend van dag tot dag in zeer wisselende omstandigheden vastberaden zijn taak vervuld. Dat is niet altijd een sinecure. Want in 2014 bleek bijv. dat 45% van de burgemeesters slachtoffer was geweest van agressie en/of geweld. Niettemin mag het ambt van burgemeester zich onder de burgerij in een hoog aanzien verheugen, want bij onderzoek scoort de burgemeester de derde plaats na 1. De chirurg en 2. De rechter. Minister Ronald Plasterk zei dat tijdens het Jubileumcongres van het Genootschap van Burgemeesters. Hij toonde nadrukkelijk zijn respect en dank voor hun inzet en aanpak in deze turbulente tijden. Hij noemde daarbij relevante competenties, die de burgemeester in voorkomende gevallen in zijn pakket moet hebben, zoals: integriteit, onafhankelijkheid, onpartijdigheid, responsiviteit, rechtmatigheid en doelmatigheid. Met name noemde hij collegae, die daarvan recent in hun gemeente overtuigend blijk hadden gegeven.
Nu Minister Plasterk op verzoek van het Parlement de regie voert op dit dossier, zal hij in de komende tijd ongetwijfeld zich zijn eigen woorden herinneren!

Borging competenties
In het huidige benoemingssysteem is het element van screening en de borging van de vereiste competenties van de kandidaten een waardevol onderdeel. Dat is van essentieel belang. Het zal ook in de toekomst een vereiste in de selectie moeten zijn.

Benoeming middels 'gewone' wet
De discussies in beide Kamers gingen dus louter over "de aanwijzing" van de burgemeester. Afgezien hiervan was over het functioneren van burgemeesters geen vorm van kritiek en stemt het Parlement blijkbaar in met het functioneren van het gemeentelijk stelsel. Hier zou de conclusie kunnen worden getrokken, dat indien het Parlement na een periode vanaf 1848 nù meent dat de benoeming van de burgemeester (en CdK) een zaak is voor een gewone wet dat dan moet besluiten en dienovereenkomstig een wet moet vaststellen waarin de huidige procedure in hoofdlijnen wordt opgenomen.

Talrijke modellen
In theorie zijn evenwel talrijke denkbare modellen te noemen om de burgemeester aan te wijzen. (Kroonbenoeming, benoeming door de Raad en rechtstreeks gekozen door de burgerij en dan alle drie in diverse varianten). In het Nederlandse, politiek gedifferentieerde, polderland zal het dan veel tijd en moeite kosten het door allen begeerde model uit te onderhandelen. Daarom ligt naar het lijkt een voor vele partijen zeer wel aanvaardbaar compromis voor handen, zoals hierboven onder 6. is aangegeven.

Breed gedragen voorstel noodzakelijk
In de komende tijd moet in het CDA over dit onderwerp worden gesproken en een partijstandpunt worden geformuleerd als inbreng in het nationale debat. Er liggen nu bouwstenen genoeg. De keuze kan echter niet vallen langs de lijn "minder overheid, meer samenleving", want dat zijn toch echt verschillende en niet-uitwisselbare entiteiten. In casu gaat het om vorm en inhoud te geven aan het gezag van de uitvoerende macht op het lokale veld. Vóór de behandeling van de wet in tweede lezing moet een breed maatschappelijk gedragen voorstel ter tafel liggen, zo niet dan zal de vereiste meerderheid er niet komen.

Met circa 120 burgemeesters telt het CDA een fors bestand in het burgemeesterscorps. Daar kan en mag de partij trots op zijn. Maar evenzeer dient zij zuinig te zijn op deze gerespecteerde bestuurders, die mede het aanzien van het lokale bestuur bepalen. Aan avonturen hebben wij geen behoefte: om het kind met badwater weg te gooien zou een bedroevende vorm van watermanagement zijn.

Tenslotte een citaat: "De aanstellingswijze van de burgemeester moet voortvloeien uit een visie op het ambt, op de kwaliteiten die het ambt vergt, de positionering van het ambt tussen de andere ambten die het gemeentelijk bestel vormen en de taken en bevoegdheden die het ambt toekomen. De aanstellingswijze en een discussie daarover vormen daarmee in de ogen van mijn fractie een uitvloeisel van deze discussie en niet een kwestie die daaraan voorafgaat. De benoemingswijze volgt de inhoud; niet andersom". Zo sprak mevrouw Sophie van Bijsterveld namens het CDA in de Eerste Kamer, haar collegae in de Tweede Kamer kunnen dit in hun oor knopen en het ter harte nemen.

Download hier deel I van de Kanttekeningen, zoals verschenen in Bestuursforum van juni 2015.

Mr. Sjoerd H. Scheenstra was burgemeester van Oegstgeest en is oud-voorzitter en ere-lid van de CDA Bestuurdersvereniging.